Circulaire n° 1487 du 18 novembre 1982 relative à l'application du décret n° 82-447 du 28 mai 1982 relatif à l'exercice du droit syndical dans la fonction publique
-
Le ministre délégué
auprès du Premier ministre,
chargé de la
fonction publique et des réformes administratives
à
Mesdames et Messieurs les ministres et secrétaires
d'Etat
Objet : Application du décret n°82-447 du 28 mai 1982 relatif à l'exercice du droit syndical dans la fonction publique
Après
la libération du territoire national, à laquelle les
organisations syndicales avaient pris leur part, l'article 6 de la
loi n° 46-2294 du 19 octobre 1946, dont les termes ont été
confirmés par l'article 14 de l'ordonnance n° 59-244 du 4
février 1959, a reconnu le droit syndical aux agents de l'Etat
tandis que la Constitution du 27 octobre 1946 posait, dans son
Préambule, le principe que nul ne peut être inquiété
en raison de son affiliation ou de sa non-appartenance à un
syndicat.
Toutefois, la reconnaissance du droit syndical n'a
pas été accompagnée de dispositions
réglementaires concrètes concernant son exercice. Tout
au long du quart de siecle suivant, ce problème a reçu
des solutions diverses dans les ministères et administrations.
C'est le mouvement de mai-juin 1968 qui a conduit à
l'engagement gouvernemental d'établir les règles de
l'exercice du droit syndical, concrétisé deux ans plus
tard dans l'instruction du 14 septembre 1970 et dans les circulaires
ministérielles d'application.
Ces dispositions avaient
le mérite de consacrer dans des textes des pratiques non
écrites, de les codifier pour l'ensemble de la fonction
publique et d'établir dans les divers domaines de l'exercice
du droit syndical une série de droits nouveaux. Cependant,
elles étaient marquées, dès leur élaboration,
par des conceptions étroites et limitatives, déjà
dépassées, de la réalité du syndicalisme
de la fonction publique. De plus, les gouvernements successifs ont
toléré ou encouragé les interprétations
restrictives de ces textes, qui ont été cependant
complétés par les circulaires du 17 juin 1976 et du 3
mars 1980.
Quoi qu'il en soit, le Conseil d'Etat leur a dénié
toute valeur réglementaire.
Les problèmes de
l'exercice effectif du droit syndical et de l'élaboration d'un
décret permettant de lui donner tout à la fois une base
juridique indiscutable et un champ plus large étaient donc
posés.
Dans cet esprit, une double démarche a
été engagée:
- d'une part, la circulaire
n° 1579/S.G. du 12 août 1981 a recommandé
d'accorder, sous réserve des nécessités du
service, des autorisations spéciales d'absence aux
représentants syndicaux dûment mandatés pour
prendre part aux activités institutionnelles des syndicats
locaux et d'appliquer sans esprit restrictif l'instruction du 14
septembre 1970.
La circulaire FP n° 1438 du 26 novembre
1981 a permis que des autorisations d'absence puissent être
accordées jusqu'au 31 décembre au-delà des
limites annuelles fixées par l'instruction du 14 septembre
1970, en vue de permettre aux organisations syndicales de faire face
aux impératifs fortement accrus de la concertation.
-
d'autre part, un groupe de travail a été constitué
en septembre 1981 avec les organisations syndicales pour examiner la
refonte du droit syndical dans la fonction publique. Le Conseil
supérieur de la fonction publique a été saisi,
dans sa session du 22 décembre 1981, d'un projet de décret
qui a été, après avis du Conseil d'Etat, signé
par le Président de la République le 28 mai 1982.
Le
Gouvernement a, en effet, la volonté de rénover et
d'accroître les droits des agents de l'Etat car il considère
qu'un fonctionnaire doit être libre et responsable pour être
réellement efficace dans l'accomplissement des tâches
qui lui sont confiées. Il entend, par conséquent,
étendre les droits syndicaux de ces agents tout en poursuivant
parallèlement l'amélioration de la qualité des
prestations fournies aux usagers des services publics.
Tel
est l'objet du décret n° 82-447 du 28 mai 1982 relatif à
l'exercice du droit syndical dans la fonction publique.
Les
dispositions de ce décret ont rendue nécessaire une
modification des articles 1er et 5 du décret n° 59-309 du
14 février 1959 relatif au régime particulier de
certaines positions des fonctionnaires et à certaines
modalités de cessation définitive de fonctions ainsi
que de l'article 3, 2°, du décret n° 59-310 du 14
février 1959 relatif aux conditions d'aptitude physique pour
l'admission aux emplois publics, à l'organisation des comités
médicaux et au régime des congés des
fonctionnaires. Tel est l'objet des décrets n°s 82-448 et
82-449 du 28 mai 1982.
La présente circulaire
examinera successivement:
· le champ d'application du
décret n° 82-447;
les conditions d'exercice des
droits syndicaux;
la situation des représentants
syndicaux;
le problème de l'appréciation de la
représentativité syndicale.
I.- CHAMP D'APPLICATION DU DECRET N° 82-447
Les
dispositions du décret n° 82-447 concernent tous les
fonctionnaires régis par l'ordonnance n° 59-244 du 4
février 1959 et tous les agents non titulaires (stagiaires,
auxiliaires, contractuels, vacataires) employés dans les
administrations centrales de l'Etat, les services extérieurs
qui en dépendent et les établissements publics de
l'Etat ne présentant pas un caractère industriel et
commercial (art. 1er du décret n° 82-447). Elles
concernent également les ouvriers des établissements
industriels de l'Etat. Les modalités de l'exercice du droit
syndical par les fonctionnaires français à l'étranger
feront l'objet d'une circulaire particulière.
Le
décret n° 82-447 précise, dans son article 21,
qu'il n'entrera en vigueur qu'à compter du 1er janvier 1983.
Toutefois, en ce qui concerne le ministère de
l'éducation nationale et le personnel enseignant du ministère
de l'agriculture, les dispositions relatives aux décharges
ministérielles d'activité de service sont entrées
progressivement en vigueur dès le début de l'année
scolaire 1982-1983. Ces dispositions s'appliqueront intégralement
à partir du début de l'année scolaire 1983-1984.
Par ailleurs, en ce qui concerne tous les départements
ministèriels, les dispositions du décret dont la mise
en oeuvre ne se heurte pas à d'importantes difficultés
matérielles peuvent d'ores et déjà entrer en
vigueur.
Toutes les autres modalités de l'activité
syndicale dans la fonction publique demeureront régies,
jusqu'au 1er janvier 1983, par l'instruction du Premier ministre du
14 septembre 1970, complétée par la circulaire n°
1406 du secrétaire d'Etat auprès du Premier ministre du
3 mars 1980 et par la circulaire n° 1579/S.G. du Premier ministre
du 12 août 1981.
II.
- CONDITIONS D'EXERCICE DES DROITS SYNDICAUX
A. - Locaux
syndicaux.
(Art.
3 du décret n° 82-447.)
Lorsque les
effectifs du personnel d'un service ou d'un groupe de services
implantés dans un bâtiment administratif commun sont
égaux ou supérieurs à cinquante agents,
l'administration doit mettre à la disposition des
organisations syndicales les plus représentatives ayant une
section syndicale un local common à ces différentes
organisations. Les modalités d'utilisation de ce local commun
sont fixées par accord entre les organisations syndicales
concernées et, à défaut d'un tel accord, par
l'autorité administrative gestionnaire du local.
Dans
toute la mesure du possible, l'administration met un local distinct à
la disposition de chacune des organisations syndicales les plus
représentatives ayant une section syndicale.
Cette
attribution de locaux distincts est de droit lorsque les effectifs du
personnel d'un service ou d'un groupe de services implantés
dans un bâtiment administratif commun sont supérieurs à
500 agents. Dans un tel cas, s'il existe dans le service ou le groupe
de services plusieurs syndicats représentatifs affiliés
à une même fédération ou confédération,
ils se voient attribuer un même local.
La notion de
bâtiment administratif commun s'entend soit d'un immeuble
abritant plusieurs services relevant ou non de ministères
distincts, soit d'immeubles situés à proximité
immédiate les uns des autres et dans les lesquels sont
implantés des services relevant ou non de ministères
distincts.
Les locaux mis à la disposition des
organisations syndicales les plus représentatives doivent
normalement être situés dans l'enceinte des bâtiments
administratifs. Lors de la construction de nouveaux bâtiments
administratifs ou lors de l'aménagement de bâtiments
administratifs existant, il conviendra donc de veiller à ce
que soit prévue l'existence de locaux affectés aux
organisations syndicales les plus représentatives. En cas
d'impossibilité de trouver des locaux dans l'enceinte des
bâtiments administratifs, ou dans l'hypothèse
exceptionnelle où les missions du service public empêchent
que ces locaux soient situés dans cette enceinte,
l'administration doit mettre à la disposition des
organisations syndicales les plus représentatives des locaux
situés en dehors de l'enceinte des bâtiments
administratifs. Si l'administration loue de tels locaux, elle
supporte les frais afférents à leur location. Le choix
de ces locaux est effectué après concertation avec les
organisations syndicales concernées. Il est souhaitable qu'ils
soient situés le plus près possible du lieu de travail
des agents.
Les locaux ainsi mis à la disposition des
organisations syndicales les plus représentatives doivent
convenir à l'exercice de la mission syndicale. Ils
comprendront dans tous les cas le mobilier nécessaire, une
machine à dactylographier et un poste téléphonique.
L'administration doit prendre en charge le coût de l'abonnement
du poste téléphonique. Les conditions dans lesquelles
elle prend en charge, dans la limite des credits disponibles, le coût
des communications sont définies par l'administration après
concertation avec les organisations syndicales concernées.
De même, la concertation entre l'administration et les
organisations syndicales les plus représentatives doit
permettre de définir les conditions dans lesquelles ces
organisations peuvent avoir accès, dans la limite des crédits
disponibles, aux moyens de reproduction de l'administration, ou
obtenir le concours de l'administration pour l'acheminement de leur
correspondance.
L'administration doit laisser accéder
aux locaux mis à la disposition des organisations syndicales
les plus représentatives les agents en activité dans le
département ministériel concerné.
B.
- Réunions syndicales.
(art.
4 à 7 du décret n° 82-447.)
Toute
organisation syndicale régie par le livre quatrième du
code du travail peut tenir des réunions statutaires à
l'intérieur des bâtiments administratifs en dehors des
horaires de service. Elle peut également tenir des réunions
statutaires à l'intérieur des bâtiments
administratifs durant les heures de service mais, dans ce cas, seuls
des agents n'étant pas en service ou des agents bénéficiant
d'une autorisation spéciale d'absence en vertu des articles 13
ou 14 du décret n° 82-447 peuvent y assister (art. 4 du
décret n° 82-447).
De même, toute
organisation syndicale peut tenir des réunions d'information à
l'intérieur des bâtiments administratifs en dehors des
horaires de service. Elle peut également tenir des réunions
d'information à l'intérieur des bâtiments
administratifs durant les heures de service mais, dans ce cas, seuls
les agents qui ne sont pas en service peuvent y assister (art. 4 du
décret n° 82-447).
En outre, les organisations
syndicales les plus représentatives sont autorisées à
tenir, pendant les heures de service, une réunion mensuelle
d'information (art. 5 du décret n° 82-447). Chaque agent a
le droit de participer, à son choix et sans perte de
traitement, à l'une de ces réunions mensuelles
d'information. La durée de chaque réunion mensuelle
d'information ne peut pas excéder une heure.
Les
dispositions de cet article 5 doivent être comprises comme
signifiant que chaque agent doit avoir, chaque mois, la possibilité
d'assister pendant ses heures de service, s'il le désire, à
une réunion d'information syndicale d'une durée d'une
heure. Ce principe conduit, dans les services dont tous les agents
n'ont pas les mêmes horaires de travail (exemple du ministère
des P.T.T. dont les agents de certains services travaillent par
brigades), à ce que la même organisation syndicale
puisse être autorisée à tenir plusieurs réunions
d'information d'une heure au cours d'un même mois, à
savoir autant de réunions que de types de régime de
travail.
Par ailleurs, une interprétation stricte des
dispositions de l'article 5 du décret n° 82-447
aboutirait, en fait, à les rendre totalement inapplicables
dans les services, notamment extérieurs, dont les agents sont
très disséminés. Aussi convient-il d'interpréter
avec souplesse ces dispositions et d'admettre, dans une telle
hypothèse, et sous réserve des nécessités
du service, qu'une organisation syndicale puisse regrouper plusieurs
heures mensuelles d'information afin de tenir une réunion
d'information destinée aux agents du service employés
dans un secteur géographique déterminé, voire
sur l'ensemble du territoire national. Il est hautement souhaitable
qu'un tel regroupement ne puisse pas aboutir à tenir des
réunions de plus de trois heures par trimestre. Par ailleurs,
la tenue des réunions résultant d'un regroupement ne
devra pas aboutir à ce que les autorisations spéciales
d'absence accordées aux agents désirant assister à
ces réunions excèdent douze heures par année
civile, délais de route non compris. Ces réunions se
dérouleront dans l'un des bâtiments du services
concerné.
D'autre part, si une réunion
mensuelle d'information est organisée, en application de
l'article 5, pendant la dernière heure de service de la
journée, elle peut se prolonger au-delà de la fin du
service en application de l'article 4.
Chaque réunion
syndicale d'information tenue en application de l'article 4 ou de
l'article 5 du décret n° 82-447 ne peut s'adresser qu'aux
personnels appartenant au service dans lequel la réunion est
organisée. Dans le cas où plusieurs services relevant
ou non de ministères distincts sont implantés dans un
bâtiment administratif commun, au sens où l'entend
l'article 3 de ce décret, les réunions d'information
peuvent s'adresser aux personnels appartenant à l'ensemble de
ces services. Une réunion d'information doit être
considérée comme syndicale dès lors que la
demande tendant à obtenir l'autorisation de l'organiser émane
d'une organisation syndicale, s'il s'agit d'une réunion
d'information organisée en vertu de l'article 4 du décret
n° 82-447, ou d'une organisation syndicale appartenant à
la catégorie des plus représentatives, s'il s'agit
d'une réunion d'information organisée en vertu de
l'article 5 de ce décret. Un chef de service ne saurait en
aucun cas interdire la tenue d'une réunion d'information pour
un motif tiré de l'ordre du jour de cette réunion.
Les organisations syndicales qui souhaitent organiser des
réunions statutaires ou des réunions d'information dans
l'enceinte d'un bâtiment administratif doivent adresser une
demande d'autorisation au responsable de ce bâtiment au moins
une semaine avant la date de chaque réunion.
Toutefois,
il pourra être fait droit à des demandes présentées
dans un délai plus court pour les réunions statutaires
prévues à l'article 4 du décret n° 82-447
dans la mesure où elles concernent un nombre limité
d'agents et ne sont pas, dès lors, susceptibles d'interfèrer
avec le fonctionnement normal du service.
Les réunions
syndicales prévues par les articles 4 et 5 du décret n°
82-447, qu'elles soient statutaires ou d'information, ne doivent pas
porter atteinte au bon fonctionnement du service ou entraîner
une réduction de la durée d'ouverture de ce service aux
usagers. La concertation entre l'administration et les organisations
syndicales doit permettre de définir les conditions dans
lesquelles ces organisations pourront mettre en oeuvre leur droit à
tenir des réunions sans que le fonctionnement du service soit
gravement perturbé et que la durée d'ouverture de ce
service aux usagers soit réduite).
Tout représentant
syndical mandaté à cet effet par une organisation
syndicale a libre accès aux réunions tenues par cette
organisation à l'intérieur des bâtiments
administratifs, même s'il n'appartient pas au service dans
lequel une réunion se tient. La venue de ce représentant
n'est pas subordonnée à une autorisation préalable
du chef de service, qui doit simplement en être informé
avant le début de la réunion. Toutefois, dans les
services extérieurs de l'administration pénitentiaire,
seuls les représentants syndicaux appartenant eux-mêmes
aux corps de l'administration pénitentiaire pourront accéder
aux réunions syndicales organisées dans l'enceinte des
établissements pénitiaires. En effet, l'accès à
un établissement pénitentiaire est strictement
réglementé et il ne saurait être question, pour
d'évidentes raisons de sécurité, de méconnaître
cette réglementation à l'occasion des réunions
syndicales.
C.
- Affichage des documents d'origine syndicale
(Art. 8 du décret n°
82-447.)
Des panneaux
réservés à l'affichage syndical doivent être
installés dans chaque bâtiment administratif, le cas
échéant par service si des services différents
sont groupés dans un même immeuble. Ces, panneaux
doivent être placés dans des locaux (salles, couloirs,
escaliers...) facilement accessibles au personnel, à
l'exception des locaux qui sont spécialement affectés à
l'accueil du public. Ils doivent être de dimensions suffisantes
et dotés de portes vitrées ou grillagées et
munies de serrures.
En ce qui concerne la teneur des
documents affichés sur ces panneaux, l'instruction du 14
septembre 1970 employait l'expression d'«informations de nature
syndicale». Cette expression a amené les responsables de
certaines administrations à s'opposer à l'affichage de
certains documents d'origine syndicale en invoquant le caractère
plus politique que professionnel des documents concernés.
Etant donné qu'il est impossible de faire nettement le partage
entre ce qui serait purement professionnel et les autres informations
diffusées, le décret n° 82-447 a substitué à
la notion «d'informations de nature syndicale» celle de
«documents d'origine syndicale». Tout document doit donc
pouvoir être affiché dès lors qu'il émane
d'une organisation syndicale. Le chef de service, s'il doit être
informé de la nature et de la teneur du document affiché,
n'est pas autorisé à s'opposer à son affichage,
hormis le cas où ce document contrevient manifestement aux
dispositions législatives relatives à la diffamation et
aux injures publiques.
D.
- Distribution de documents d'origine syndicale.
(Art. 9 du décret n°
82-447.)
Tout document, dès lors qu'il émane d'une organisation syndicale, peut être distribué dans l'enceinte des bâtiments administratifs, à la triple condition que cette distribution ne concerne que les agents du service, qu'elle se déroule en dehors des locaux ouverts au public et qu'elle ne porte pas atteinte au bon fonctionnement du service. Si une telle distribution a lieu pendant les heures de service, elle ne peut être assurée que par des agents qui ne sont pas en service ou qui bénéficient d'une décharge d'activité de service en application de l'article 16 du décret n° 82-447.
E.
- Collecte des cotisations syndicales.
(Art.
10 du décret n° 82-447.)
Les
cotisations syndicales peuvent être collectées dans
l'enceinte des bâtiments administratifs à la double
condition que cette collecte se déroule en dehors des locaux
ouverts au public et qu'elle ne porte pas atteinte au bon
fonctionnement du service. Si une telle collecte a lieu pendant les
heures de service, elle ne peut être assurée que par des
agents qui ne sont pas en service ou qui bénéficient
d'une décharge d'activité de service en application de
l'article 16 du décret n° 82-447.
-
III. - SITUATION DES REPRESENTANTS SYNDICAUX
Le
développement normal de l'activité des organisations
syndicales impose que les représentants syndicaux ne puissent
faire l'objet de discrimination en raison de leur activité
syndicale, sur quelque plan ou sous quelque forme que ce soit et, en
particulier, au plan du déroulement de leur carrière.
Par ailleurs, il est indispensable que les représentants
syndicaux disposent d'un temps suffisant pour remplir leur mission.
Les facilités dont ils sont susceptibles de bénéficier
revêtent la forme soit d'un détachement, soit
d'autorisations spéciales d'absence, soit de décharges
d'activité de service.
A. - Détachement pour l'exercice d'un mandat syndical.
Aux termes
de l'article 5 du décret n° 59-309 du 14 février
1959 modifié, le détachement était de droit pour
l'exercice d'un mandat dans les organismes directeurs des syndicats,
des fédérations de syndicats et des confédérations
de syndicats consitués à l'échelon national.
S'agissant de l'exercice d'un mandat dans les organismes directeurs
syndicaux non visés par l'article 5, le détachement ne
pouvait être prononcé que lorsque le mandat comportait
des obligations empêchant l'exercice normal de sa fonction
administrative par le fonctionnaire concerné (art. 1er [6°]
du décret n° 59-309).
Le décret n°
82-448 du 28 mai 1982 est venu modifier sur ce point les articles 1er
et 5 du décret n° 59-309. Il est désormais prévu
que «le détachement pour l'exercice d'un mandat syndical
est de droit. Il est prononcé par arrêté du seul
ministre dont relève le fonctionnaire intéressé».
B. - Autorisations spéciales d'absence.
Les articles 12 à 15 du décret n° 82-447 sont consacrés aux autorisations spéciales d'absence pour activités sundicales.
1° Les autorisations spéciales d'absence de l'article 13:
L'article 13
du décret n° 82-447 a repris les dispositions de
l'instruction du 14 septembre 1970, en ajoutant simplement les
réunions des organismes directeurs des organisations
syndicales internationales à la liste des activités
institutionnelles syndicales énumérées par cette
instruction.
Par conséquent, tout représentant
syndical dûment mandaté par l'organisation à
laquelle il appartient a le droit de s'absenter dix jours par an afin
de participer à des congrès de syndicats nationaux, de
fédérations de syndicats ou de conférations de
syndicats. Ce crédit annuel est porté à vingt
jours lorsqu'il s'agit d'un représentant syndical appelé
à prendre part aux congrès syndicaux internationaux ou
aux réunions des organismes directeurs des organisations
syndicales internationales, des syndicats nationaux, des
confédérations de syndicats, des fédérations
de syndicats, des unions régionales de syndicats et des unions
départementales de syndicats.
Il convient de noter que
la définition des unions de syndicats est donnée aux
articles L. 411-21 à L. 411-23 du code du travail. Selon ces
articles, une union ne peut se constituer qu'entre deux ou plusieurs
syndicats. Les unions de sections syndicales ne sauraient donc être
considérées comme des unions de syndicats.
Je
précise, d'autre part, que, pour l'application de l'article 13
du décret n° 82-447, les unions de fédérations
de syndicats doivent être traitées de la même
façon que les fédérations de syndicats.
2° Les autorisations spéciales d'absence de l'article 14:
L'article 14
du décret n° 82-447 dispose que «des autorisations
spéciales d'absence sont également accordées,
pour les besoins de l'activité syndicale ministérielle
et interministérielle, aux représentants syndicaux
mandatés pour participer aux congrès ou aux réunions
statutaires d'organismes directeurs des organisations syndicales d'un
autre niveau que ceux indiqués à l'article 13.
Il
s'agit là d'une innovation par rapport à l'instruction
du 14 septembre 1970.
L'octroi des autorisations spéciales
d'absence de l'article 14 n'obéit pas aux mêmes règles
que l'octroi des autorisations spéciales d'absence de
l'article 13.
Dans un premier temps, un contingent global de
journées d'autorisations spéciales d'absence doit être,
chaque année et dans chaque département ministériel,
déterminé en divisant par 1 000 le nombre total des
journées de travail accomplies au cours de l'année par
l'ensemble des agents, titutaires et non titulaires, qui exercent
leur activité dans le département ministériel
concerné (services centraux, services extérieurs et
établissements publics de l'Etat ne présentant pas un
caractère industriel et commercial placés sous la
tutelle de ce département). Les journées de travail
accomplies par les agents qui sont mis à la disposition de ce
département ministériel doivent donc être prises
en considération, quelle que soit l'entité
administrative dont relèvent ces agents. Par contre, les
agents que ce département met à la disposition d'une
autre entité administrative ne doivent pas être pris en
compte. Il n'est guère possible de connaître avec
exactitude quel est le nombre total des journées de travail
accomplies au cours d'une année par l'ensemble des agents
employés dans un département ministériel. Aussi
faut-il s'en tenir à une solution simple et considérer
d'une part, que chaque agent travaille en moyenne 240 jours par année
civile et, d'autre part, que les effectifs à prendre en
considération sont les effectifs budgétaires. Dans
chaque département ministériel, le contingent global de
journées d'autorisations spéciales d'absence accordées
en application de l'article 14 du décret n° 82-447 sera
donc calculé grâce à la formule suivante:
240
jours x effectifs budgétaires (plus les agents mis à la
disposition de ce département et les agents non titulaires qui
ne figurent pas dans les effectifs budgétaires et moins les
agents mis à disposition par ce département). / 1 000
Le contingent global de journées d'autorisations
spéciales d'absence ainsi déterminé est ensuite
reparti entre les organisations syndicales du département
ministériel compte tenu de leur représentativité.
Pour l'appréciation de cette représentativité,
on se référera aux dispositions du paragraphe IV de la
présente circulaire.
Chaque organisation syndicale
gère librement le contingent de journées
d'autorisations spéciales d'absence qui lui est alloué
au terme de cette répartition. Elle peut l'utiliser aussi bien
pour les activités institutionnelles des structures syndicales
locales ministérielles que pour les activités
institutionnelles des structures syndicales locales
interministérielles. Elle peut notamment l'utiliser pour les
activités institutionnelles de ses sections locales ou
départementales.
Toutefois, par dérogation aux
règles exposées dans les deux paragraphes précédents,
une concertation menée au niveau de chaque département
ministériel peut aboutir à ce que le contingent global
de journées d'autorisations spéciales d'absence obtenu
en appliquant la règle du millième soit divisé
en deux sous-contingents: un premier sous-contingent consacré
à l'attribution d'autorisations d'absence aux fédérations
syndicales ministérielles et interministérielles ainsi
qu'aux syndicats nationaux qui ne sont pas affiliés à
l'une de ces fédérations; un second sous-contingent
consacré à l'attribution d'autorisations d'absence à
toutes les organisations syndicales du département
ministériel, qu'elles soient ou non affiliées à
une fédération.
En outre, après
concertation avec les organisations syndicales intéressées,
il est possible, dans un département ministériel, de
répartir le contingent global de journées
d'autorisations spéciales d'absence obtenu en appliquant la
règle du millième (ou, si la possibilité prévue
au paragraphe précédent a été utilisée,
le sous-contingent consacré à toutes les organisations
syndicales du département ministériel, qu'elles soient
ou non affiliées à une fédération) entre
les différents services du département et les
différents établissements publics placés sous la
tutelle de ce département. Une telle répartition doit
être effectuée en fonction des effectifs employés
dans ces services et établissements. Dans cette hypothèse,
le sous-contingent accordé à chaque service ou
établissement est réparti entre les organisations
syndicales du service ou de l'établissement compte tenu de
leur influence respective au sein de ce service ou de cet
établissement.
3° Problèmes communes aux autorisations spéciales d'absence de l'article 13 et de l'article 14:
Peut seule
être considérée comme congrès, pour
l'application des articles 13 et 14 du décret n° 82-447,
une assemblée générale définie comme
telle dans les statuts de l'organisation considérée,
ayant pour but d'appeler l'ensemble des membres à se prononcer
sur l'activité et l'orientation du syndicat, soit directement,
soit par l'intermédiaire de délégués
spécialement mandatés à cet effet.
Doit
être considéré comme organisme directeur, pour
l'application de ces articles 13 et 14, tout organisme qui est ainsi
qualifié par les statuts de l'organisation syndicale
considérée.
Rappelons, à ce sujet, que
le décret n° 82-447 proclame, dans son article 2, le
principe selon lequel «les organisations syndicales déterminent
librement leurs structures dans le respect des dispositions
léigslatives et réglementaires en vigueur, à
charge pour les responsables de ces organisations d'informer
l'administration».
Les agents susceptibles d'obtenir
une autorisation spéciale d'absence en application de
l'article 13 ou de l'article 14 du décret n° 82-447
devront avoir été désignés conformément
aux dispositions des statuts de leur organisation et devront
justifier du mandat dont ils auront été investis. Pour
cela, ils devront adresser leur demande d'autorisations d'absence,
appuyée de la convocation,à leur chef de service en
principe au moins trois jours à l'avance. Il est toutefois
demandé à l'administration de faire preuve de
bienveillance et d'accepter d'examiner les demandes d'autorisations
d'absence qui lui seraient adressées moins de trois jours à
l'avance. Il est recommandé aux chefs de service de répondre
dans les plus brefs délais aux demandes d'autorisation
d'absence qui leur sont adressées.
Etant donné
qu'elles concernent des activités institutionnelles syndicales
d'un niveau différent, les autorisations spéciales
d'absence de l'article 13 et celles de l'article 14 peuvent se
cumuler. Un même agent peut donc bénéficier à
la fois d'autorisations spéciales d'absence en vertu de
l'article 13 et d'autorisations spéciales d'absence en vertu
de l'article 14.
Les délais de route ne sont pas
compris pour la computation des durées d'autorisations
spéciales d'absence résultant de l'application des
articles 13 et 14.
Signalons enfin que les autorisations
spéciales d'absence peuvent être fractionnées en
demi-journées.
4° Les autorisations spéciales d'absence de l'article 15:
L'article 15
du décret n° 82-447 prévoit que des autorisations
spéciales d'absence sont accordées, sur simple
présentation de leur convocation, aux représentants
syndicaux qui sont appelés à participer aux réunions
organisées par l'administration soit à son initiative,
soit à la demande des organisations syndicales.
Dans
les mêmes conditions, des autorisations spéciales
d'absence sont accordées aux représentants syndicaux
qui sont appelés à siéger:
- au conseil
supérieur de la fonction publique;
- au sein des
commissions administratives paritaires;
-au sein des comités
techniques paritaires;
- au sein des comités
économiques et sociaux régionaux;
- au sein des
comités d'hygiène et de sécurité;
-
au sein des groupes de travail convoqués par une autorité
administrative;
- au sein des conseils d'administration des
organismes sociaux ou mutualistes;
- au sein des conseils
d'administration des hôpitaux et des établissements
d'enseignement.
La durée de ces autorisations
comprend:
- les délais de route;
- la durée
prévisible de la réunion;
- un temps égal
à la durée prévisible de la réunion qui
est destiné à permettre aux représentants
syndicaux concernés de préparer les travaux des
organismes énumérés par l'article 15 et d'en
assurer le compte rendu.
Les autorisations spéciales
d'absence accordées en application de l'article 15 peuvent se
cumuler avec les autorisations spéciales d'absence accordées
en application de l'article 13 et de l'article 14.
-
C. - Décharges d'activité de service.
Les articles 16 à 19 du décret n° 82-447 traitent des décharges d'activité de service, qui correspondent, sous une nouvelle appellation, aux dispenses de service dont l'existence était prévue par l'instruction du 14 septembre 1970.
1° Notion de décharge d'activité de service:
Les
décharges d'activité de service peuvent être
définies comme étant l'autorisation donnée à
un agent public d'exercer, pendant ses heures de service, une
activité syndicale au lieu et place de son activité
administrative normale.
Les décharges d'activité
de service peuvent être totales ou partielles. Je vous demande
de veiller à ce que, lorsqu'un représentant syndical a
été déchargé partiellement de service, sa
charge administrative soit allégée en proportion de
l'importance de la décharge dont il est bénéficiaire.
Les agents déchargés partiellement de service
peuvent également bénéficier des autorisations
spéciales d'absence prévues par les articles 13, 14 et
15 du décret n° 82-447.
Les décharges
d'activité de service ne modifient pas la situation statutaire
des fonctionnaires concernés. Ceux-ci demeurent en position
d'activité dans leur corps et continuent à bénéficier
de toutes les dispositions concernant cette position. Ils doivent
notamment continuer à toucher les indemnités liées
au grade et à l'affectation qu'ils percevraient avant d'être
déchargés de service. S'agissant des indemnités
liées à l'exercice d'une fonction ou représentative
de frais, cette question sera tranchée par une décision
spécifique. En attendant l'intervention de cette décision
spécifique, il est recommandé de maintenir les
pratiques actuellement en vigueur dans ce domaine.
Les droits
en matière d'avancement d'un fonctionnaire déchargé
partiellement de service doivent être appréciés
en fonction des tâches administratives qu'il continue à
assumer. Il va de soi que le fait qu'un fonctionnaire soit déchargé
partiellement de service pour activités syndicales ne doit en
aucun cas influencer l'appréciation portée sur sa
manière de servir.
Les droits en matière
d'avancement d'échelon et de grade d'un fonctionnaire déchargé
totalement de service doivent être appréciés,
«durant la période où l'intéressé
demeure dans cette situation, par référence à
ceux d'un membre du même corps ayant à la date de
l'octroi de la décharge d'activité une situation
équivalente à celle de l'intéressé et
ayant bénéficié d'un avancement moyen depuis
cette date» (art. 19 du décret n° 82-447). Cette
disposition doit être interprétée comme
signifiant que l'agent déchargé totalement de service
doit bénéficier, en matière d'avancement
d'échelon, de réductions d'ancienneté égales
à la moyenne de celles dont ont bénéficié
tous les agents du même corps et du même grade que le
sien demeurés en service.
Par ailleurs, l'agent
déchargé totalement de service peut être promu au
grade supérieur lorsqu'il est titulaire du grade inférieur
depuis un temps égal à celui qui a été,
en moyenne, nécessaire aux agents de ce grade demeurés
en service pour être promus.
Lorsque la décharge
totale d'activité de service prend fin le fonctionnaire
concerné doit être affecté, dans les meilleurs
délais, dans un emploi correspondant à son grade. Le
poste qui lui est alors assigné doit être situé
dans la résidence où il exerçait avant d'être
déchargé totalement de service ou, en cas
d'impossibilité, dans la résidence la plus proche
possible de cette dernière.
2° Etendue des décharges d'activité de service:
L'instruction
du 14 septembre 1970 laissait à chaque ministre le soin de
déterminer, en accord avec les organisations syndicales, les
dispositions applicables à son département en ce qui
concerne l'octroi des dispenses de service. Il en est résulté
des situations qui sont très variables selon les
administrations.
Aussi le décret n° 82-447 met-il
fin à cette disparité en fixant, dans son article 1l,
un certain nombre de règles destinées à présider
à l'octroi des décharges d'activité de service
dans tous les départements ministériels.
Selon
l'article 16 du décret n° 82-447, la procédure
d'octroi des décharges d'activité de service comporte
trois opérations successives:
a) La première
opération consiste à déterminer, chaque année,
selon un système de dégressivité par tranche, un
contingent global de décharges totales d'activité de
service.
La détermination de ce contingent global a
normalement lieu dans chaque ministère (art. 16, 3e alinéa,
du décret n° 82-447).
Toutefois, un arrêté
conjoint du ministre chargé de la fonction publique, du
ministère chargé du budget et des ministres intéressés
peut regrouper certains départements ministériels en
vue de la détermination du contingent global annuel de
décharges d'activité de service (art. 18 du décret
n° 82-447).
Cette détermination doit obéir
à quatre grands principes:
1. Elle relève de la
responsabilité de chaque ministre (ou des ministres concernés,
dans l'hypothèse visée à l'article 18 du décret
n° 82-447).
2. Tous les agents, titulaires et non
titulaires, qui exercent leur activité dans le département
ministériel concerné (services centraux, services
extérieurs et établissements publics de l'Etat ne
présentant pas un caractère industriel et commercial
placés sous la tutelle de ce département) doivent être
pris en compte, y compris ceux mis à la disposition de ce
département, quelle que soit l'entité administrative
dont ils relèvent. Par contre, les agents que le département
ministériel met à la disposition d'une autre entité
administrative ne doivent pas être pris en considération.
3. Cette détermination doit être effectuée
à partir des effectifs budgétaires. De ces effectifs
budgétaires doivent être déduits les agents que
le département ministériel met à la disposition
d'une autre entité administrative. A ces effectifs budgétaires
doivent, par contre, être ajoutés les agents non
titulaires qui ne figurent pas dans les effectifs budgétaires
ainsi que les agents qui sont mis à la disposition du
département ministériel par une autre entité
administrative.
4. Les agents vacataires devront être
comptabilisés en Equivalent temps plein. Par contre, chaque
agent travaillant à temps partiel devra être
comptabilisé comme un agent travaillant à temps
complet.
L'application du système de dégressivité
par tranche institué par l'article 16, premier alinéa,
du décret n° 82-447 devrait conduire, par exemple, à
accorder un contingent global de 23 décharges totales de
service dans un département ministériel comptant 8 000
agents (8 000: 350 = 23), de 127 décharges totales de service
dans un département ministériel comptant 46 000 agents
(71 (25 000: 350 = 71) + 56 (21 000: 375 = 56) = 127) et de 376
décharges totales de service dans un département
ministériel comptant 148 000 agents (71 (25 000: 350 = 71) +
67 (25 000: 375 = 67) + 125 (50 000: 400 = 125) + 113 (48 000: 425 =
113) = 376).
La grille de calcul des décharges
d'activité de service figurant à l'article 16, premier
alinéa, du décret n° 82-447 fera l'objet d'un
réexamen annuel, ainsi que je m'y suis engagé au cours
de la session du 22 décembre 1981 du Conseil supérieur
de la fonction publique.
b) La seconde opération
consiste à répartir le contingent global de décharges
totales d'activité de service déterminé au terme
de la première opération entre les organisations
syndicales du département ministériel considéré,
compte tenu de leur représentativité (art. 16, 4e
alinéa, du décret n° 82-447). Pour l'appréciation
de cette représentativité, on se référera
aux dispositions du paragraph IV de la présente circulaire.
c) Dans un troisième temps, chaque organisation
syndicale désigne, dans la limite du nombre de décharges
totales d'activité de service auquel elle a droit en
application de la seconde opération, les agents qu'elle entend
voir bénéficier d'une décharge, soit totale,
soit partielle, d'activité de service. Chaque organisation
syndicale peut librement répartir les décharges de
service qui lui sont allouées entre ses structures
ministérielles et ses structures interministérielles,
ainsi qu'entre ses structures centrales et ses structures locales
(art. 16, 5e alinéa, du décret n° 82-447).
Par
dérogation aux règles exposées dans le b et le c
ci-dessus, une concertation menée au niveau de chaque
département ministériel peut aboutir à ce que le
contingent global de décharges totales d'activité de
service calculé en application du a) soit divisé en
deux sous-contingent: un premier sous-contingent consacré à
l'attribution de décharges aux fédérations
syndicales ministérielles et interministérielles ainsi
qu'aux syndicats nationaux qui ne sont pas affiliés à
l'une de ces fédérations; un second sous-contingent
consacré à l'attribution de décharges à
toutes les organisations syndicales du département
ministériel, qu'elles soient ou non affiliées à
une fédération.
En outre, après
concertation avec les organisations syndicales intéressées,
il est possible, dans un département ministériel, de
répartir le contingent global de décharges totales
d'activité de service calculé en application du a (ou,
si la possibilité prévue au paragraphe précédent
a été utilisée, le sous-contingent consacré
à toutes les organisations syndicales du département
ministériel, qu'elles soient ou non affiliées à
une fédération) entre les différents services du
département et les différents établissements
publics placés sous la tutelle de ce département. Une
telle répartition doit être effectuée en fonction
des effectifs employés dans ces services et établissements.
Dans cette hypothèse, le sous-contingent accordé à
chaque service ou établissement est réparti entre les
organisations syndicales du service ou de l'établissement
compte tenu de leur influence respective au sein de ce service ou de
cet établissement.
A ces décharges de service à
caractère ministériel, qui sont régies par les
cinq premiers alinéas de l'article 16 du décret n°
82-447, viendront s'ajouter un certain nombre de décharges à
caractère interministériel qui constituent une
innovation par rapport à l'instruction du 14 septembre 1970.
Le dernier alinéa de l'article 16 du décret n°
82-447 dispose en effet que chaque fédération générale
ou union générale de fonctionnaires représentée
au Conseil supérieur de la fonction publique a droit à
un nombre de décharges à caractère
interministériel fixé, compte tenu du nombre de sièges
dont elle dispose à ce conseil, par un arrêté
conjoint du ministre chargé de la fonction publique et du
ministre chargé du budget. Cet arrêté
interviendra après qu'aura été fixée,
dans les délais prévus par le décret n°
82-450 du 28 mai 1982 relatif au conseil supérieur de la
fonction publique, la composition du nouveau conseil supérieur.
3° Stagiaires et décharges d'activité de service:
J'attire votre attention sur le fait que, lorsqu'il s'agit de quelqu'un qui accède pour la première fois à l'administration ou de quelqu'un qui doit suivre les cours d'une école de formation, un stagiaire ne peut pas bénéficier d'un décharge, totale ou partielle, d'activité de service. Dans de tels cas, le stage préalable à la titularisation de l'agent doit en effet, pour constituer une épreuve valable, être accompli d'une manière assidue, et les diverses fonctions que l'autorité compétente peut être amenée à confier à un stagiaire doivent être effectivement assurées. Cette règle peut toutefois être assouplie dans le cas où la durée du stage est supérieure à un an.
D. - Autorisations spéciales d'absence, décharge d'activité de service et nécessités du service.
D'après
l'article 12 du décret n° 82-447, les autorisations
spéciales d'absence dont l'existence est prévue par les
articles 13 et 14 de ce décret, afin de permettre aux
représentants syndicaux de prendre part aux congrès
syndicaux ou aux réunions des organismes directurs syndicaux,
sont accordées «sous réserve des nécessités
du service». En revanche, une autorisation spéciale
d'absence doit être accordée de plein droit, sur simple
présentation de sa convocation, à tout représentant
syndical qui est appelé à siéger au sein de l'un
des organismes énumérés par l'article 15 dudit
décret.
Par ailleurs, l'article 16, 5e alinéa,
du décret n° 82-447 dispose que, «dans la mesure où
la désignation d'un agent se révèle incompatible
avec la bonne marche de l'administration, le ministre ou le chef de
service invite l'organisation syndicale à porter son choix sur
un autre agent». La commission administrative paritaire
compétente doit être informée de cette décision
et de ses motifs lors de sa réunion suivante.
Le
décret n° 82-447 s'est, en fait, borné à
reprendre un principe qui figurait déjà dans l'article
3 (2e) du décret n° 59-310 du 14 février 1959, en
ce qui concerne les autorisations spéciales d'absence, et dans
l'instruction du 14 septembre 1970, en ce qui concerne les décharges
d'activité de service.
Une telle disposition n'a
nullement pour objet de remettre en cause l'indépendance des
organisations syndicales en donnant à l'administration le
pouvoir, qui serait exorbitant, d'exercer un contrôle sur le
choix des dirigeants responsables de ces organisations. Elle a
uniquement pour but de garantir le bon fonctionnement des services
publics.
Ainsi que je l'ai indiqué dans l'introduction
de la présente circulaire, le Gouvernement entend, en effet,
étendre les droits syndicaux des agents publics tout en
améliorant parallèlement la qualité du service
rendu aux usagers des services publics. Aussi lui est-il apparu
nécessaire de laisser à l'administration la possibilité
de refuser d'accorder une autorisation spéciale d'absence ou
de demander à une organisation syndicale de porter son choix
sur un agent autre que celui désigné initialement par
cette organisation pour bénéficier d'une décharge
d'activité de service, si jamais l'absence de cet agent était
de nature à perturber très gravement le fonctionnement
du service.
En tout état de cause, l'administration ne
devra recourir, pour l'application des articles 13, 14 et 16 du
décret n° 82-447, qu'exceptionnellement à la notion
de «nécessité du service».
E. - Protection des représentants syndicaux contre le risque d'accident de service.
La
protection contre le risque accident de service des agents titulaires
ou non titulaires qui bénéficient, au titre de leur
activité syndicale, d'autorisations spéciales
d'absence, de décharges totales d'activité de service
ou de décharges partielles d'activité de service en
application des dispositions du décret n° 82-447 est
assurée dans les conditions définies par la circulaire
FP n° 1245 du 17 juin 1976.
-
IV. - LE PROBLEME DE L'APPRECIATION DE LA REPRESENTATIVITE SYNDICALE
a)
L'appréciation de l'influence respective des organisations
syndicales dans le cadre de l'application des articles 14 et 16 du
décret n° 82-447:
Le contingent ministériel
d'autorisations spéciales d'absence prévu par l'article
14 du décret n° 82-447 et le contingent ministériel
de décharges d'activité de service prévu par
l'article 16, premier alinéa, dudit décret sont
répartis entre les organisations syndicales compte tenu de
leur représentativité.
Pour l'application de
ces deux articles, l'influence respective des différentes
organisations syndicales doit être appréciée dans
le cadre de l'ensemble du département ministériel
(services centraux, services extérieurs et établissements
publics ne présentant pas un caractère industriel et
commercial placés sous la tutelle de ce département)
(1) et en prenant en considération la totalité des
agents titulaires (y compris les agents mis à la disposition
du département par une autre entité administrative) et
des agents non titulaires exerçant leur activité dans
le département.
(1) Rappelons toutefois que lorsque le
contingent global d'autorisations spéciales d'absence ou de
décharges totales d'activité de service prévu
par les articles 14 et 16 du décret n° 82-447 a été
réparti entre les différents services d'un département
ministériel ou les différents établissements
publics placés sous la tutelle de ce département, le
sous-contingent ainsi affecté à chaque service ou
établissement doit être à son tour réparti
entre les organisations syndicales du service ou de l'établissement
considéré en fonction de leur influence respective
appréciée au niveau de ce service ou de cet
établissement.
Les résultats des élections
aux commissions administratives paritaires permettent d'apprécier
l'influence respective des différentes organisations
syndicales parmi les fonctionnaires. Par résultats des
élections aux commissions administratives paritaires, il
convient d'entendre le nombre moyen de voix tel qu'il est défini
par l'article 20, troisième alinéa du décret n°
82-451 du 28 mai 1982 relatif aux commissions administratives
paritaires: «le nombre moyen de voix obtenu par chaque liste
s'obtient en divisant le nombre total de suffrages acquis par chaque
liste par le nombre de représentants titulaires et suppléants
à élire pour la représentation du corps
considéré».
Par contre, les résultats
des élections aux commissions administratives paritaires ne
permettent pas d'apprécier l'influence des organisations
syndicales parmi les agents non titulaires et parmi les
fonctionnaires mis à disposition.
Pour ce qui est des
agents non titulaires, certains d'entre eux sont dotés de
commissions consultatives paritaires ad hoc, instituées en
dehors de l'ordonnance n° 59-244 du 4 février 1959
relative au statut général des fonctionnaires. Les
résultats enregistrés à l'occasion de l'élection
de ces commissions consultatives paritaires ad hoc doivent alors être
pris en considération, pour l'appréciation de
l'influence des organisations syndicales en vue de l'application des
articles 14 et 16 du décret n° 82-447, dans les mêmes
conditions que les résultats des élections aux
commissions administratives paritaires des fonctionnaires. Mais il se
peut également que certains agents non titulaires ne soient
pas dotés d'une commission consultative ad hoc. Dans une telle
hypothèse, deux cas doivent être envisagés:
1°
Si ces agents non titulaires sont peu nombreux par rapport aux
fonctionnaires en activité dans le département
ministériel considéré, il n'y a pas lieu de les
prendre en considération pour apprécier l'influence
respective des différentes organisations syndicales. En raison
de leur faible nombre, ils ne sont pas, en effet, susceptibles de
modifier l'influence respective des différentes organisations
syndicales telle qu'elle est révélée chez les
fonctionnaires par les élections aux commissions
administratives paritaires.
2° Si le nombre des agents
non titulaires n'est pas négligeable par rapport à
celui des fonctionnaires en activité dans le département
ministériel considéré, il y a lieu de les
prendre en considération pour apprécier l'influence
respective des différentes organisations syndicales. Ils sont,
en effet, susceptibles de modifier l'influence respective des
différentes organisations syndicales telle qu'elle est révélée
chez les fonctionnaires par les élections aux commissions
administratives paritaires. Il convient donc dans ce cas de procéder
à une consultation de ces agents non titulaires organisée
dans les mêmes conditions que celle prévue par le second
alinéa de l'article 11 du décret n° 82-452 relatif
au comités techniques paritaires.
Les principes
énoncés ci-dessus à propos des agents non
titulaires sont aussi applicables en ce qui concerne les
fonctionnaires mis à la disposition du département
ministériel considéré, quelle que soit l'entité
administrative dont ils relèvent. Par conséquent, si
les fonctionnaires ainsi mis à disposition sont peu nombreux
dans le département ministériel, il n'y a pas lieu de
les prendre en considération pour apprécier l'influence
respective des différentes organisations syndicales. Si au
contraire, leur nombre n'est pas négligeable, il y a lieu de
les prendre en considération et il est donc nécessaire
de les consulter dans les conditions prévues au second alinéa
de l'article 11 du décret n° 82-452.
D'autres
solutions que celles indiquées dans les quatre paragraphes
précédents peuvent toutefois être employées
si elles permettent de cerner plus facilement l'influence respective
des différentes organisations syndicales en vue de l'octroi
des autorisations spéciales d'absence de l'article 14 et des
décharges d'activité de service de l'article 16 du
décret n° 82-447. Tel est le cas du ministère de la
défense où les comités d'hygiène et de
sécurité sont élus par l'ensemble des agents
(titulaires, non titulaires, ouvriers des établissements
industriels de l'Etat), et où les résultats des
élections aux commissions d'avancement permettent de définir
la représentativité des organisations syndicales au
sein des personnels ouvriers de la marine. Tel est également
le cas du ministère de la culture où il est procédé
à une consultation des personnels pour composer les comités
techniques paritaires. Les résultats des élections aux
comités d'hygiène et de sécurité, dans le
premier cas, ou de la consultation des personnels dans le second cas,
permettant de connaître l'influence respective des différentes
organisations syndicales dans le cadre du département
minitériel et peuvent donc être utilisés pour
procéder à la répartition entre ces
organisations des autorisations spéciales d'absence de
l'article 14 et des décharges d'activité de service.
b) La notion d'organisations syndicales les plus
représentatives:
Deux articles du décret n°
82-447 utilisent la notion d'organisations syndicales les plus
représentatives. C'est ainsi que l'article 3 prévoit
que seules les «organisations syndicales les plus
représentatives dans l'établissement considéré,
ayant une section syndicale» peuvent bénéficier
d'un local mis à leur disposition par l'administration. De
même, seules les organisations syndicales les plus
représentatives peuvent tenir la réunion mensuelle
d'information instituée par l'article 5.
Les problèmes
que pose la question de savoir si une organisation syndicale
appartient à la catégorie des plus représentatives
revêtent un triple aspect:
- qui doit apprécier
si une organisation syndicale appartient à la catégorie
des plus représentatives?
- à partir de quels
critères l'appartenance d'une organisation syndicale à
la catégorie des plus représentatives doit-elle être
appréciée?
- dans quel cadre cette appartenance
d'une organisation syndicale à la catégorie des plus
représentatives doit-elle être appréciée?
En ce qui concerne le premier point, il incombe au chef de
service concerné d'apprécier, sous le contrôle du
juge administratif en cas de recours contentieux, si une organisation
syndicale appartient ou non à la catégorie des plus
représentatives pour l'application des articles 3 et 5 du
décret n° 82-447.
En ce qui concerne le second
point, les critères permettant de déterminer si une
organisation syndicale appartient ou non à la catégorie
des plus représentatives sont au nombre de cinq: les
effectifs, l'indépendance, les cotisations l'expérience
et l'ancienneté du syndicat, l'attitude patriotique pendant
l'occupation (loi du 11 février 1950). Les difficultés
suscitées par l'application de ces critères sont
tranchées par les tribunaux. Trente-sept ans après la
fin de la seconde guerre mondiale, la jurisprudence n'a plus guère
l'occasion d'employer le critère de l'attitude patriotique
pendant l'occupation. En outre, elle a enrichi le contenu de ces
critères en faisant appel à des notions telles que
l'activité réelle ou l'audience du syndicat. Les juges
accordent notamment une très grande importance à
l'audience du syndicat, laquelle est révélée par
les résultats des élections professionnelles.
S'agissant de la fonction publique, les élections
professionnelles à prendre en considération sont
essentiellement les élections des représentants du
personnel au sein des commissions administratives paritaires. C'est
le nombre moyen, tel qu'il est défini par le troisième
alinéa de l'article 20 du décret n° 82-451 du 28
mai 1982 relatif aux commissions administratives paritaires, des voix
obtenues par chaque organisation syndicale à l'occasion des
élections aux commissions administratives paritaires qui est
le critère essentiel permettant de décider si une
organisation appartient ou non à la catégorie des plus
représentatives.
Dans la mesure toutefois où
les élections aux commissions administratives paritaires ne
concernent que les seuls fonctionnaires, les résultats
enregistrés lors de ces élections doivent être
complétés par les résultats d'autres élections
dans tous les cas où ces résultats permettent de cerner
avec plus de précision l'influence respective des différentes
organisations syndicales parmi les personnels, titulaires et non
titulaires, concernés: nombre de suffrages recueillis lors de
l'élection des représentants du personnel au sein des
commissions consultatives dont sont dotées certaines
catégories d'agents non titulaires à statut; nombre de
suffrages recueillis lors de l'élection des membres du comité
technique paritaire si la procédure prévue par le
premier alinéa de l'article 11 du décret n° 82-452
du 28 mai 1982 relatif aux comités techniques paritaires a été
utilisée; nombre de suffrages recueillis lors de la
consultation du personnel relative à la composition du comité
technique paritaire si la procédure prévue par le
second alinéa de l'article 11 du décret n° 82-452 a
été employée; nombre de suffrages recueillis
lors des élections aux comités d'hygiène et de
sécurité dans le cas des administrations qui, tel le
ministère de la défense, sont dotées de comités
d'hygiène et de sécurité dont les représentants
du personnel sont élus; nombre de suffrages recueillis lors de
l'élection des commissions d'avancement des personnels
ouvriers de la marine dans le cas du ministère de la
défense...
En ce qui concerne le troisième
point, il convient, pour l'application de l'article 3 et de l'article
5 du décret n° 82-447, de se situer au niveau du service
ou du groupe de services concerné pour apprécier si une
organisation syndicale appartient ou non à la catégorie
des plus représentatives. Par conséquent, un syndicat
affilié à une fédération représentative
sur le plan national ne saurait bénéficier d'un local
ou tenir une réunion mensuelle d'information pendant les
heures de service si, dans le service ou le groupe de services
concerné, il n'a pas recueilli de voix, ou n'a recueilli qu'un
très faible nombre de voix lors des élections
professionnelles. En revanche, un syndicat qui n'est pas affilié
à une fédération représentative sur le
plan national doit bénéficier d'un local et être
autorisé à tenir une réunion mensuelle
d'information pendant les heures de service s'il est effectivement
représentatif dans le service ou le groupe de services
concerné.
L'instruction n° 10-383/S.G. du Premier
ministre du 14 septembre 1970 relative à l'exercice des droits
syndicaux dans la fonction publique,la circulaire n° 1406 du
secrétaire d'Etat auprès du Premier ministre du 3 mars
1980 et la circulaire n° 1579/S.G. du Premier ministre du 12 août
1981 seront abrogées à compter du 1er janvier 1983.
Aux termes de l'article 17 du décret n° 82-447,
«lorsque l'application des règles énoncées
à l'article 16 du présent décret aboutit à
l'octroi d'un nombre de décharges inférieur à
celui accordé en application des dispositions en vigueur dans
certains ministères à la date de publication du présent
décret, un arrêté du ministre chargé de la
fonction publique, du ministre chargé du budget et du ou des
ministres intéressés, peut décider le maintien
du nombre des décharges au niveau antérieur». Il
est évident que cet article 17 ne vise que le nombre global de
décharges de service attribuées au sein d'un
département ministériel. Il ne saurait valablement être
invoqué par une organisation syndicale qui, ayant perdu des
voix lors des élections aux commissions administratives
paritaires, souhaiterait que le nombre des décharges dont elle
bénéficie soit maintenu à son niveau antérieur.
L'article 17 est le seul article du décret qui aborde
explicitement le problème des droits acquis.
Toutefois,
en ce qui concerne les autres dispositions du décret, il va de
soi qu'il ne peut être envisagé que leur entrée
en vigueur puisse avoir pour effet de remettre en cause les facilités
obtenues, dans certains services, par les organisations syndicales
lorsque ces facilités sont d'ores et déjà
importantes que celles résultant de l'application du décret.
No doivent toutefois pas être considérées comme
des «droits acquis» les facilités qui ont pu être
accordées, au cours des derniers mois, en application de la
circulaire n° 1579/S.G. du 12 août 1981 et de la circulaire
n° FP/1438 du 26 novembre 1981 relative aux autorisations
spéciales d'absence pour la fin de l'année 1981.
Je
tiens enfin à souligner que les organisations syndicales
constituent, vis-à-vis des pouvoirs publics, la voie naturelle
de représentation des personnels de l'Etat et que le
Gouvernement a le souci de développer, à tous les
niveaux au sein des administrations, la concertation entre les
représentants de l'Etat et ceux de ces organisations.
Cette
concertation doit se développer non seulement dans le cadre
des organes prévus par la loi ou par le règlement
(Conseil supérieur de la fonction publique, comité
interministériel des services sociaux des administrations de
l'Etat, comités techniques paritaires, commissions
administratives paritaires, comités d'hygiène en de
sécurité), mais encore à l'occasion de contacts
directs entre les autorités hiérarchiques responsables,
à tous les niveaux, et les délégués des
syndicats ou des sections syndicales que les syndicats jugent
opportun de créer.
J'insiste donc tout
particulièrement pour que toutes les autorités
responsables se prêtent de la manière la plus large
possible à la concertation, soit en accordant des audiences
qui leur sont demandées par les syndicats ou les sections
syndicales, soit en prenant l'initiative de consulter, sous la forme
la plus appropriée, les représentants des syndicats ou
des sections syndicales.
Ces audiences doivent avoir lieu
régulièrement et traiter non seulement des problèmes
immédiats des personnels mais aussi des problèmes
généraux ou particuliers du service, ceci en vue de
favoriser l'information des personnels par le biais de leurs
représentants et d'associer le plus possible ces derniers aux
décisions de l'administration. Ainsi devront s'instaurer dans
la fonction publique de nouvelles relations ayant pour but de
rechercher un accord entre les organisations syndicales et
l'administration avant que celle-ci ne prenne la décision.
Doivent notamment faire l'objet d'une concertation
approfondie toutes les difficultés que sont susceptibles
d'engendrer l'application des dispositions du décret n°
82-447 ou de la présente circulaire et, d'une manière
plus générale, l'exercice du droit syndical par les
agents de l'Etat.
Les services de la direction générale
de l'administration et de la fonction publique (bureau FP/3) sont à
votre disposition pour vous fournir toute précision
supplémentaire à propos de l'exercice du droit syndical
dans la fonction publique.
Ils devront être tenus
informés de tous les projets de circulaires ministérielles
qui seraient envisagées pour l'application du décret n°
82-447.
Paris, le 18 novembre 1982.
Le
Ministre délégué auprès du Premier
ministre,
chargé de la fonction publique et des
réformes administratives,
ANICET LE PORS
(JO
Lois et décrets du 09 février 1983 page 1593)